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    探索“一支隊伍管執法”創新街鎮現代治理體制機制研究 ——以成都市龍泉驛區洛帶鎮城市管理綜合執法為例

    作者:秦開彥、王佩君  發布日期:2020-11-16   查看次數:

    綜合行政執法是政府治理的重要一環,是推進基層治理體系和治理能力現代化的重要內容和必然要求。黨的十八屆三中、四中全會都強調推進行政執法體制改革。201512月,中共中央國務院印發《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》,涉及城市管理執法領域大部制改革、理順管理體制與明晰權責、執法重心下移、統籌解決好機構性質與執法人員身份編制等問題,城市管理工作開啟了大城管、大執法、大綜合格局。20191月,中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》,明確提出組建統一的綜合行政執法機構,按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權,以鄉鎮和街道名義開展執法工作……,逐步實現基層一支隊伍管執法,這是國家層面積極推進基層綜合行政執法改革、探索基層一支隊伍管執法的重大制度安排。

    一、龍泉驛區洛帶鎮綜合行政執法改革現狀

    (一)歷史沿革

    隨著我國社會主義市場經濟的深入發展,行政執法體制改革應運而生。1996年施行的《行政處罰法》從法律上確立相對集中行政處罰權制度,這也是綜合執法的前身。成都市從2001年起開始探索城市管理綜合行政執法體制改革,20153月被中央編辦確定為全國綜合行政執法體制改革試點城市。成都經開區(龍泉驛區)作為國家級經濟技術開發區,在體制機制上因地制宜進行探索創新,在2013年開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點中,洛帶鎮積極探索基層綜合執法,推進執法重心下移,強化屬地管理原則,整合充實基層執法力量,并取得了階段性成果。

    (二)現狀分析

    1.組織機構。根據《關于在龍泉驛區洛帶鎮開展行政管理體制改革試點工作的實施方案》,2013年洛帶鎮城市管理執法隊更名為洛帶鎮城市管理綜合執法分局,掛洛帶鎮綜合行政執法隊、洛帶鎮數字城管中心牌子。執法分局主要負責人按區級部門副職配備。人員構成上,分局除原洛帶鎮城市管理執法隊人員外,區環保、交通、食藥、文旅、國土、建設、規劃、房管、人社、水務、民政、工商、衛生、計生等部門從機關和行政執法機構中各選派1-2名組成。執法分局實行屬地管理、統分結合的原則,業務接受區級主管部門指導,選派人員實行一上三下管理模式。

    2.職能職責。根據龍委編發〔20137號文,洛帶鎮城市管理綜合執法分局負責鎮建成區市容市貌、環境衛生,依法統一行使轄區內城市管理、環境保護、道路交通、食品安全、文化市場、工商等方面的行政執法權。根據《關于進一步深化洛帶鎮行政管理體制改革的通知》,進一步探索試點綜合執法,整合交通、規劃、建設、城管、綜治等執法力量,由洛帶鎮牽頭,實行聯合執法。對環境保護、安全生產等專業性較強,技術設備要求較高的行政執法繼續采取派駐等方式。區級相關部門下放行政執法權限24項,涉及規劃、建設、發改、國土、交通、城管、安全、文化、勞動保障、衛生、旅游等11個領域。

    二、主要做法及初步成效

    (一)主要做法

    1.整合領導機制,變多頭領導為統一領導。堅持黨委統籌,強化頂層設計,探索成立以鎮政府主要領導掛帥、分管領導負責、涉及執法部門科室和駐鎮執法單位為成員的城鄉綜合治理聯合執法領導小組,形成鎮政府主要領導統一指揮、分管領導具體負責、科室抓落實的工作推進機制,建立月聯席會、周科室會、日中隊會的會議制度,強力推進工作落實。創新探索職責不變、內部更新、全面整合、統一調度的領導機制,對上,領導小組領導成員根據業務線條分頭認領,有效解決了下改上不改、上下不銜接的問題;對內,領導小組打破以往多頭管理的格局,統一領導、統一調度,形成合力,有效解決了執法力量分散、統籌調度難的問題。

    2.整合執法力量,變分散執法為綜合執法。探索一支隊伍管執法創新實踐,持續優化執法力量配置,整合分散于綜治、非現執法、治違、渣土、城管等5支執法隊伍的力量,形成一支一專多能行政執法隊伍,搭建功能型、融合性、協作型組織,明確行政強制權、執法權等18項職能職責,構建了發現問題——上報平臺——響應派單——協同處置的運行機制,有效提高了執法的時效性。例如:將綜治巡邏、非現執法、城管等隊員融合為一個執法分隊,實現了職責融合、管理融合、執法融合、處置融合,縮短了應急處置時間,提高了綜合執法效率。執法隊伍實行準軍事化管理,統一訓練標準,通過一周一訓練、一月一小考、一季一大考、一年一淘汰,進一步強化作風紀律、基礎體能、執勤儀容、專業技能訓練;制定《臨聘人員管理實施辦法》《聯合執法隊伍內部紀律管理規定》《城鄉綜合治理聯合執法隊伍督查考核機制》,明確紀律管理、獎勵處分、問責追究等考核標準。

    3.整合平臺資源,變獨立數據為共享數據。堅持共享發展理念,打破行政執法部門間信息壁壘,打通數據管道,聯通綜治中心、城管數字中心、天網等數據平臺系統,搭建場鎮綜合監督指揮平臺,推行行政執法信息一體化、智慧化,形成資源線上線下共享、應急報警響應、協同聯動處置的工作格局,有效縮短案件派送時間,提高辦件質效。自綜合執法隊伍整合以來,城市管理及社會面防控案件上報約21.2萬件,結案率達98.5%;綜治中心利用人臉識別系統,鎖定重點管控人員56人,已協助派出所成功擋獲扒竊嫌疑人11人。

    (二)初步成效

    1.基本理順了行政執法機制。洛帶鎮城市管理綜合執法分局依法統一行使轄區內城市管理、市容市貌、環境衛生、城鄉住房建設、環境保護、道路交通、食品安全、文化市場、工商、水務管理等方面的行政執法權,從源頭解決了基層執法力量分散、多頭執法、重復執法的問題,基本形成了從單兵作戰變聯合作戰,從單打獨斗到齊抓共管,由九龍治水到一家監管的工作格局。

    2.大幅提升了行政執法效率。執法分局通過整合五支執法隊伍,搭建功能性中(分)隊,強化統一指揮調度,實施一上三下的人員管理模式,有效改變了過去執法職能單一、突發事件處置滯后的問題,大幅提高了協同聯動效率,案件辦結率提高37.5%,群眾投訴率降低66%。

    3.切實增強了人民群眾安全感。執法分局通過資源和力量的整合,構建了地面、空中、靜態、動態、物聯、群防等六大防控網,社會治安立體化防控體系更加健全,安全風險管控更加有力,執法隊伍宗旨意識更加強化,治安違法案件進一步減少,可防性案件大幅下降,刑事案件下降39.2%,社會更加安全穩定,人民群眾安全感、獲得感不斷增強。

    三、改革中存在問題及原因分析

    (一)法律法規不健全

    1.執法主體資格障礙。依照《成都市城市管理綜合行政執法條例》的規定,區(市)縣城市管理綜合行政執法部門在街道辦事處、鎮(鄉)人民政府派駐的執法機構,只能以區(市)縣城管執法部門名義開展執法。目前街鎮執法中隊為區行政執法局派駐機構,不具有獨立的行政執法主體資格,不能以自身名義開展執法工作。在深入推進改革過程中,執法主體資格障礙從根本上限制了相關主體的行政執法力量和效果,是基層綜合執行執法體制改革遭遇的最大瓶頸。

    2.法律法規嚴重滯后。綜合執法部門至今沒有一部專門的法律來明確其執法地位、執法主體、執法方式和執法程序,地方政府行政執法的依據大多是散落于地方性法規、行政規章和其他規范性文件之中的相關條文,這些法規和規章的地位遠低于憲法和法律,在實際執法過程中,由于政策文件自身的效力和銜接的缺陷,導致在執法依據的適用上可能出現混亂或矛盾,甚至造成行政司法訴訟,直接減弱了綜合執法剛性,影響了綜合執法的效率和權威。

    (二)職能整合不深入

    1.權責劃分尚未完全厘清。一是部門職能整合不夠,除公安外的行政處罰職能未能完全整合,2018年開展城市執法體制改革改進城市管理工作,但仍有環保、工商、水務、食藥品監管等領域的部分行政處罰權尚未集中到位,有些劃轉的行政權力,與原部門還有千絲萬縷的關系,不可避免存在職能交叉、職責模糊的問題,基層在綜合行政執法過程中碎片化、重復執法的情況仍然存在。二是條塊職責邊界不清,綜合行政執法局與街鎮綜合執法中隊的職責范圍邊界不清晰,還存在區級部門以屬地管理為借口下沉下放街鎮無法承接的執法和管理事項的情況,迫切需要制定街鎮屬地管理事項清單,明確區級部門和街鎮的主次責任和權限邊界。三是街鎮責任分工不細,特別是綜合執法協調辦公室、綜合行政執法中隊與市場監管所等部門派駐機構責任邊界和處置流程需要進一步明確細化。

    2.聯合執法配合不夠。綜合行政執法+部門專業執法+聯合執法機制運行不暢,隨著綜合行政執法工作的內涵和范圍不斷擴大,基層在日常監管和行政執法的工作量增加,而信息共享、執法協助、技術支持、舉報受理、案件移送等方面存在機制不順等問題。由于條塊職責不清、部門推諉扯皮,基層在具體執法和反饋線索時遇到上級部門協調不暢,各人自掃門前雪、協作乏力、合力不足等現象影響了執法效率。

    (三)執法隊伍建設還需加強

    1.街鎮和綜合執法局期待過高。一是機構膨脹愿望強烈。以洛帶鎮城市管理綜合執法分局為例,該分局內部按領導小組辦公室、綜治辦、行政服務、數字化監督、綜合執法、市容環境管理等一辦五科運行,綜合執法科再下設7個執法中隊21個分隊,管理層級過多,職責分工過細,與簡約高效扁平化大部制的要求嚴重不符。二是主導管理愿望強烈。從調研了解的情況看,對街鎮綜合執法機構主要負責人的任免權,所在街鎮和主管部門不排斥雙重管理,但都希望擁有主導權。

    2.基層執法力量不足。一是正編人員數量不足。按照全區城市管理綜合行政執法人員原則上不低于城市常住人口萬分之三的標準配備,全區大約缺口行政執法人員兩百余人。二是協管人員素質不高。為彌補行政執法人員不足,普遍存在大量招錄協管員的現象,由于協管員門檻低、素質參差不齊,沒有行政執法資格,且普遍待遇不高,工作任務繁重,人員流動性大,導致政府面臨多重管理風險。

    3.人員編制情況復雜。目前執法隊伍人員編制不統一,在執法隊伍整合中,由于人員編制身份不同,所享受的薪酬待遇福利不同,這給隊伍管理、調動人員積極性帶來了困難。

    四、其他地區經驗

    (一)天津模式。2014年天津市啟動街鎮綜合執法試點工作,制定《天津市街道綜合執法暫行辦法》,全市各區縣成立街鎮綜合執法大隊,明確街道辦事處和鎮政府為獨立的執法主體,授予相對集中行政處罰權,主要涉及城市管理、水務管理、衛生行政管理、勞動保障、環境保護、殯葬管理、房屋安全管理、公安消防安全管理、商務管理、文化、安全生產監督管理等,并實現人、才、物、編全面下移。2019年進一步推進街鎮綜合行政執法改革深化一支隊伍管全部、管到底,授權泰達街道辦事處可以集中行使部分區級行政處罰權和與之有關的行政檢查權、行政強制措施近400項。這是全國首例街道辦事處集中行使綜合行政處罰權,也是執法重心下移的一次重大探索。

    (二)上海模式。2014年上海市提出了構建一條熱線、一個平臺、一支隊伍、X個行政管理部門“1+1+1+X”區縣城市綜合管理工作體系。區縣城管執法局保留一支機動執法隊伍,主要承擔跨區域執法、重大案件執法、應急處置保障以及執法監督等職責。推進執法重心下移,街道執法隊伍實行區屬、街管、街用,鎮執法隊伍實行鎮屬、鎮管、鎮用。通過市民服務熱線、城市管理網格化監督指揮平臺、執法和管理部門業務聯動機制打造高效綜合行政執法體系。

      五、下一步改革意見建議

    (一)逐步明確綜合行政執法主體資格。按照全面推進依法治國,建設法治政府的部署要求,建立完善綜合行政執法法律體系,通過法定程序賦予街鎮執法機構執法主體資格,由上級主管部門強化業務指導監督,并以地方性法規明確街鎮的執法權限,僅限于實行簡易程序的執法案件可以自身名義直接處理。立法的問題需要從省級層面解決,據悉目前省上正推動出臺《四川省街道辦事處工作條例》,積極推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉,將有望從法律上解決執法主體資格問題。

    (二)優化街鎮綜合行政執法機構設置。一是健全綜合執法監管體系。整合部門和街鎮服務監管力量和資源,著力構建綜合行政執法+部門專業執法+聯合執法集約集成、運轉高效、保障有力的街鎮執法監管體系。二是統籌設置基層綜合執法機構。整合現有站所、分局執法力量和資源,組建統一的綜合行政執法分局,為街鎮直屬機構,按照有關法律法規相對集中行使行政處罰權,以街鎮名義開展執法工作,接受區級職能部門的業務指導和監督檢查。三是構建統一調度指揮體系。整合街鎮現有綜治、治違、城管、非現執法、渣土管理等多支隊伍,由街鎮統一指揮調度,主要負責人及執法人員實行雙重管理,日常管理、工資福利、晉升和年度考核由街鎮負責,業務和監督由職能部門負責。

    (三)加強街鎮綜合行政執法隊伍建設。一是推動執法監管力量下沉。按照編隨人走、人隨事走的原則,機構編制隨執法重心下移,編制資源適當向基層傾斜,既按原則上不低于城市常住人口萬分之三的標準配備綜合行政執法人員,又要求部門按比例將執法監管力量下沉街鎮。二是加強執法隊伍專業化建設。堅持職業化、規范化、專業化,提高專業人才配備比例,加強業務技能和法治理論培訓,實行持證上崗和資格管理制度,統一制式服裝和標志,保障機關和基層執法執勤崗位車輛,規范協管隊伍管理,協管人員只能配合執法人員從事輔助性事務。同時協管人員數量應當隨改革逐步減少,不得超過在編人員。三是完善派駐人員管理制度。明確街鎮負責派駐人員的日常管理和考核,賦予街鎮對派駐機構負責人的考核權和征得同意權;派出部門負責行業監管和派駐人員的業務培訓、工作指導和監督檢查。

    (四)構建權責清晰協調配合的行政執法體系。一是實施權責清單制度。進一步厘清綜合行政執法部門和管理部門之間的職責關系,依托部門三定規定和部門權責清單制定綜合執法局權力清單,明確綜合執法局依法履行的行政處罰、行政檢查、行政強制等行政權力事項。進一步厘清區級部門與街鎮職責范圍,建立《街鎮屬地管理清單》《綜合執法局與街鎮綜合執法中隊主要職責和事權劃分》等制度,明確綜合執法局機關和街鎮中隊的職責邊界。二是健全統籌協調機制。建立區級職能部門、街鎮聯席會議制度,完善相關部門協調聯動和執法勤務調度指揮體系。加強司法銜接,建立城市管理部門與公安、監察、審判機關信息共享、案情通報、案件移送等機制。三是構建綜合監督指揮平臺。整合街鎮現有黨建、綜合治理、社區治理、數字城管、天網等各系統指揮信息資源,構建一體化綜合監督指揮平臺,推行智慧網格管執法,完善上面千條線、街鎮一張網的基層治理平臺。(作者系龍泉驛區機構編制科秦開彥、王佩君)


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